Veiligheid nu en in de toekomst

Media:

"Volgens de Taskforce Management Overstromingen is het gevaar van rampen door overstroming groter dan alle andere soorten calamiteiten bij elkaar. Er wordt hierbij verwezen naar een studie van het RIVM. Het risico wordt groter door bodemdaling, door stijging van de zeespiegel en hogere rivierafvoer in de winter."

Sinds 1953 is de kans op een overstroming van het meest kwetsbare deel van Nederland waarschijnlijk eerder afgenomen dan toegenomen. Allereerst zijn de Deltawerken uitgevoerd waardoor de kans op een overstroming vanuit zee van 1/100 per jaar naar 1/10.000ste is teruggebracht. De rivierdijken zijn ook allemaal versterkt tot 1/1250 jaar en in het overgangsgebied tussen de rivier en de zee is de kans 1/4000. Ook de dijken rond het IJsselmeer hebben een veiligheid van 1/4000 tegen overstroming vanuit dit binnenwater. Die kansen worden nog steeds kleiner omdat er ruimte wordt gemaakt voor hogere rivierafvoeren en omdat de zwakke schakels in de waterkeringen langs de kust worden versterkt. De kansen kunnen zonder extra maatregelen tegen de gevolgen van klimaatverandering in de loop van deze en volgende eeuwen weer stijgen.De gevolgschade van een overstroming is nu wél groter dan vroeger. Dat geldt zeker voor de economische schade en het potentiële aantal getroffenen: de welvaart en de bevolking zijn sinds 1953 immers sterk gegroeid (de te beschermen waarden zijn daardoor toegenomen met een factor 4, de bevolking zal ongeveer verdubbeld zijn). Dus kansen zijn verminderd maar de gevolgen zijn toegenomen. Dat is ook de reden dat de veiligheidsfilosofie van het Rijk die ten grondslag lag aan het eerste Deltarapport na de februari ramp van 1953 thans herzien wordt. In de nieuwe filosofie wordt niet meer uitgegaan van de veiligheid van dijkvakken tegen overstroming maar van de overstromingskans van de kring van waterkeringen die een gebied moeten verdedigen. Daarbij worden meer bezwijkkansen van keringselementen meegenomen. De som van alle bezwijkkansen wordt dan de maat voor de bedreiging. Opnieuw wordt het effect van overstroming in de veiligheidsnorm meegewogen. Risico is kans maal effect.In het recente advies van de Deltacommissie wordt al voorgesteld om in dijkringen de veiligheid zo nodig een factor 10 te vergroten tov de huidige norm. Die aanscherping heeft te maken met bovenstaande ontwikkelingen in de gevaren risico’s. De Commissie wil ten aanzien van de waterdreiging een gelijkwaardig niveau nastreven als voor de andere exogene risico’s die Nederlanders kunnen bedreigen. De kans op grote aantallen slachtoffers (het groepsrisico) voor andere externe veiligheidsrisico’s, zoals chloortransporten of kernenergieopwekking is kleiner dan 1 miljoenste per jaar.

Sinds 1953 is de kans op een overstroming van het meest kwetsbare deel van Nederland waarschijnlijk eerder afgenomen dan toegenomen. Allereerst zijn de Deltawerken uitgevoerd waardoor de kans op een overstroming vanuit zee van 1/100 per jaar naar 1/10.000ste is teruggebracht. De rivierdijken zijn ook allemaal versterkt tot 1/1250 jaar en in het overgangsgebied tussen de rivier en de zee is de kans 1/4000. Ook de dijken rond het IJsselmeer hebben een veiligheid van 1/4000 tegen overstroming vanuit dit binnenwater. Die kansen worden nog steeds kleiner omdat er ruimte wordt gemaakt voor hogere rivierafvoeren en omdat de zwakke schakels in de waterkeringen langs de kust worden versterkt. De kansen kunnen zonder extra maatregelen tegen de gevolgen van klimaatverandering in de loop van deze en volgende eeuwen weer stijgen.

De gevolgschade van een overstroming is nu wél groter dan vroeger. Dat geldt zeker voor de economische schade en het potentiële aantal getroffenen: de welvaart en de bevolking zijn sinds 1953 immers sterk gegroeid (de te beschermen waarden zijn daardoor toegenomen met een factor 4, de bevolking zal ongeveer verdubbeld zijn). Dus kansen zijn verminderd maar de gevolgen zijn toegenomen. Dat is ook de reden dat de veiligheidsfilosofie van het Rijk die ten grondslag lag aan het eerste Deltarapport na de februari ramp van 1953 thans herzien wordt. In de nieuwe filosofie wordt niet meer uitgegaan van de veiligheid van dijkvakken tegen overstroming maar van de overstromingskans van de kring van waterkeringen die een gebied moeten verdedigen. Daarbij worden meer bezwijkkansen van keringselementen meegenomen. De som van alle bezwijkkansen wordt dan de maat voor de bedreiging. Opnieuw wordt het effect van overstroming in de veiligheidsnorm meegewogen. Risico is kans maal effect.

In het recente advies van de Deltacommissie wordt al voorgesteld om in dijkringen de veiligheid zo nodig een factor 10 te vergroten tov de huidige norm. Die aanscherping heeft te maken met bovenstaande ontwikkelingen in de gevaren risico’s. De Commissie wil ten aanzien van de waterdreiging een gelijkwaardig niveau nastreven als voor de andere exogene risico’s die Nederlanders kunnen bedreigen.

(zie ook artikel " De veiligheid achter de dijken moet met een factor 10 omhoog)

"De angst voor nattigheid of overstromingen in de Zuidplaspolder is niet nodig. De aanstaande bewoners van 7000 geplande woningen in deze lage polder kunnen rustig slapen."

Met een maaiveld bijna 7 meter beneden NAP is de Zuidplaspolder, gelegen in de driehoek Rotterdam, Zoetermeer en Gouda, een van de diepste polders van ons land. Het Rijk heeft deze polder aangewezen als nieuwe woningbouwlocatie. Bouwen in een diepe polder terwijl door klimaatverandering de zeespiegel sneller stijgt en de hoogwaters op de rivieren toenemen, kan dat wel? Is bouwen op die locatie wel ‘klimaatbestendig’? Voordat hierop met ja of nee kan worden geantwoord, moeten we ons een op aantal andere vragen richten: de definitie van ‘klimaatbestendig’, verantwoordelijkheden, het beleid, de mogelijkheden van inrichting, en het omgaan met onzekerheden.

Of een woonwijk ‘klimaatbestendig’ is of niet hangt deels af van wat wij acceptabel vinden als overstromingskans of wateroverlast bij zware neerslag: het kunnen blijven voldoen aan de huidige normen voor veiligheid en wateroverlast, of hogere normen voor de dijken, zoals de Deltacommissie voorstelde? Voor een deel hangt het ook af van fysische grenzen van buitenwaterpeilen die nog kunnen worden gekeerd en neerslagoverschotten die nog kunnen worden geborgen en afgevoerd. De keuze voor maatregelen en beschermingsniveaus kan niet los worden gezien van de vraag wie hiervoor verantwoordelijk is. Zo is de handhaving van de overstromingskansen van de primaire waterkeringen een verantwoordelijkheid van het Rijk. Dit betekent dat de Zuidplaspolder klimaatbestendig blijft als het Rijk de huidige overstromingskansen handhaaft of zelfs verkleint als dit omwille van de beheersing van het risico (kans maal gevolg) nodig is: de mogelijke gevolgschade en het mogelijke aantal slachtoffers bij een eventuele overstroming nemen bij bouwen in de polder immers toe. Dit laatste, overstromingskansen afstemmen op risico’s, is beleid dat momenteel wordt overwogen (WV21).

De Zuidplaspolder kan zo worden ingericht dat risico’s klein blijven. Het bouwen kan worden geconcentreerd op de hogere delen en er kunnen bekkens worden aangelegd waar het water van zware regenbuien naar toe kan. Delen van de polder kunnen worden opgehoogd, bijvoorbeeld voor hoogwatervrije vluchtroutes, al dan niet in combinatie met compartimenteringdijken. Bij het inrichten moet rekening worden gehouden met onzekerheden en moet de inrichting kunnen worden aangepast als de gevolgen van klimaatverandering kleiner of groter blijken dan eerder gedacht. In dat opzicht is het slim om in plannen verschillende functies te combineren: maatregelen voor klimaatbestendigheid van het gebied die ook bijdragen aan het landschap, het woongenot of de recreatieve mogelijkheden. 

De verantwoordelijke gemeenten hebben bovenstaande vraagstukken nadrukkelijk in hun plannen meegewogen.

"De provincie Noord-Holland concludeert op basis van het gepubliceerde rapport van de Deltacommissie over de bescherming van Nederland tegen de gevolgen van klimaatverandering. De provincie wijst op de aanzienlijke consequenties van de aanbeveling het veiligheidsniveau van alle dijkringen te verhogen met factor 10. 'We gaan ervan uit dat het Rijk de consequenties, waaronder de financiële, eerst goed in kaart brengt'.

De kans dat een Nederlander in zijn dagelijkse leefomgeving overlijdt door een ongeluk in een fabriek, bij een transport van gevaarlijke stoffen of door een neerstortend vliegtuig (het zogenaamde externe veiligheidsrisico) mag niet groter zijn dan een miljoenste per jaar. De Deltacommissie is van mening dat ook de kans op overlijden als gevolg van een overstroming niet hoger mag zijn dan deze kans. De commissie adviseert als volgt: “Na zorgvuldige afweging komt de commissie tot het oordeel om de overstromingskansen voor alle dijkringen ten opzichte van de huidige normen minimaal met een factor 10 te verminderen en dus het veiligheidsniveau met een factor 10 te verhogen.”

De commissie baseert dit advies op een geschatte overlijdenskans van ca 1/100.000 per jaar (pp 121-122 van het advies). De commissie berekent dit door de overstromingskans te vermenigvuldigen met de verdrinkingskans. Als gemiddelde overstromingskans gaat de commissie uit van eens in de 1000 jaar. De verdrinkingskans wordt op 1 % gesteld; dat is het gemiddelde van alle overstromingen in de wereld: een veel gebruikte aanname. Met elkaar vermenigvuldigd levert dit de kans van 1/100.000 jaar op. Tien keer te groot.

Wat valt er over deze berekening te zeggen? En wat betekent die factor 10 in de praktijk? De Deltacommissie stelt letterlijk: “Deze huidige normen worden hierbij door de commissie geïnterpreteerd als overstromingskansen”. Maar we moeten ons realiseren dat de huidige ‘veiligheidsnormen’ voor de waterkeringen niet zo bedoeld zijn. De normen slaan namelijk op de kans van optreden van maatgevende waterstanden en golven voor de kust en op de rivieren en meren. Tegen dergelijke omstandigheden moeten dijken wettelijk bestand zijn en er mag dan geen overstroming plaatsvinden. De Eerste Deltacommissie (1961) ging bij het opstellen van hun adviesnormen er al van uit dat de werkelijke overstromingskans misschien wel 10 keer zo klein is als de ontwerpnorm voor de waterkeringen.

In de praktijk is het heel lastig om de werkelijke overstromingskans te bepalen. Verschillende recente berekeningen wijzen erop dat de kans op het bezwijken van waterkeringen die ‘op orde’ zijn enkele tot vele keren kleiner is dan de kans dat de maatgevende waterstand wordt overschreden. Helaas zijn niet alle dijken op orde en wordt de norm (nog) niet overal gehaald. De komende jaren wordt op verschillende plaatsen langs de kust, de meren en de rivieren hard gewerkt aan de versterking van de waterkeringen.

Ten tweede moet worden bedacht dat het de Commissie Veerman uiteindelijk gaat om een even groot veiligheidsniveau voor de bewoners achter de dijken als voor andere risico’s. Maar bij een ontploffing kun je niet evacueren en bij een dreigende overstroming vaak nog wel, zeker als we die enkele dagen van te voren kunnen zien aankomen, zoals een extreem hoogwater in het rivierengebied mogelijk is. Als inwoners tijdig kunnen worden geëvacueerd, zoals in 1995 is gebeurd, neemt de overlijdenskans namelijk ook af en neemt het veiligheidsniveau dus toe.

Als we de ‘factor 10’ van de commissie Veerman zo interpreteren, dan gaat het dus niet alleen over meer investeren in waterkeringen. Dan komen ook andere, misschien goedkopere en minder ingrijpende, maatregelen in beeld.

"De Deltacommissie legt de nadruk op preventie. Anderen stellen dat in die nadruk op preventie ook gevaren schuilen. Zij pleiten voor een breder debat dan alleen over het voorkómen van overstromingen."

Klimaatverandering heeft gevolgen voor de Nederlandse waterhuishouding. De Deltacommissie had als taak te onderzoeken welk beleid en welke maatregelen in Nederland nodig zijn om ons land ook de komende eeuwen leefbaar en veilig te houden. In zijn advies richt de commissie zich sterk op preventie.

Een belangrijk pluspunt van het advies van de commissie is dat het beter beheersen van het slachtofferrisico als een expliciet doel is geformuleerd. Daarbij gaat het zowel om het bieden van een basisveiligheid aan iedere burger in Nederland als om het zo veel mogelijk voorkomen van grote groepen slachtoffers. Preventieve maatregelen voor het voorkómen van overstromingen (zoals dijken) zijn niet de enige optie om dit te bereiken: een betere beheersing van het slachtofferrisico kan ook worden bereikt met aanpassingen van de ruimtelijke inrichting van het land of versterking van de rampenbeheersing. Dat zal overigens steeds een kwestie van regionaal maatwerk zijn.

De commissie heeft zich inderdaad sterk gericht op preventie. Met het uitbrengen van de Ontwerp Beleidsnota Waterveiligheid, die hoort bij het Ontwerp Nationaal Waterplan, hebben de beleidsmakers de oriëntatie echter al verbreed. In deze nota is het concept van de meerlaagsveiligheid omarmd: een benadering waarbij overstromingsrisico’s worden beheerst door een combinatie van preventieve maatregelen, een meer duurzame ruimtelijke ontwikkeling van het land en een goed georganiseerde rampenbeheersing. Adviseurs hoeven daarom niet bezorgd te zijn voor een te eenzijdige focus op preventie. Overigens laat de Ontwerp Beleidsnota Waterveiligheid er geen twijfel over bestaan dat preventie veruit de belangrijkste laag is en blijft voor het beschermen van Nederland tegen (de gevolgen van) overstromingen.

Megadijken van wel 3 voetbalvelden breed moeten Nederland op korte termijn beschermen tegen het oprukkende water. Op een 300 à 400 meter brede dijk kunnen functies als wonen, werken, natuur en recreatie worden gecombineerd. Superdijken zijn zo groot en massief dat ze nooit kunnen wegspoelen bij een stormvloed of een excessief hoge rivierstand.

Een deltadijk is volgens de Deltacommissie een dijk waarvan de hoogte, breedte en/of interne constructie zo sterk zijn dat een plotselinge doorbraak en daarmee een onbeheersbare overstroming zo goed als uitgesloten zijn. In theorie kan de kans op een dijkdoorbraak nooit nul worden, maar in de praktijk wordt deze kans met een superdijk (of deltadijk) factoren kleiner dan de norm veiligheid . De kans is dan zo klein dat bij de ruimtelijke inrichting van een gebied en bij de voorbereiding op rampen met een doorbraak op het traject van de superdijk geen rekening hoeft te worden gehouden.

Volgens de berichtgeving in de media zou een superdijk honderden meters breed moeten worden. Dat is onjuist: voor de veiligheid zal een breedte van enkele tientallen meters veelal volstaan. Toch kan het aantrekkelijk zijn om dijken honderden meters breed te maken. De dijk wordt daardoor geschikt voor meer dan alleen het keren van water. Zo kunnen er woningen op worden gebouwd met zicht op het water, en kan de dijk worden gebruikt als vluchtplaats als elders een zwakkere dijk bezwijkt. In Japan, waar dijken heel breed worden aangelegd zodat ze bestendig zijn tegen aardbevingen, worden deze dijken gebruikt voor stedelijke ontwikkeling. In ons land geldt deze reden voor de aanleg van zeer brede dijken niet; hier is een dijk van enkele tientallen meters al doorbraakvrij. Maar natuurlijk kan het in een gebiedsontwikkeling aantrekkelijk zijn bredere dijklichamen te bouwen geschikt voor meer functies dan waterkeren.

Tweederde van het Nederlands grondgebied wordt door dijken beschermd. Een  deel van dit gebied wordt beschermd tegen de zee, een ander deel tegen de grote meren of de rivieren. Als in Nederland een overstroming zou plaatsvinden, zou slechts een deel van het bedijkte gebied onder water lopen. Het beschermingsniveau tegen overstromingen is niet overal gelijk in Nederland. Waar de gevolgschade áls een overstroming zou optreden het grootst is (bij de kust), is ook het beschermingsniveau het hoogst. De kans op een overstroming met water uit de rivieren is groter dan de kans op een overstroming vanuit zee (en het IJsselmeergebied). Als het gaat om de kans dat het misgaat, is de overstromingsdreiging vanuit de rivieren dus groter dan die vanuit de zee en de meren.

De verwachte hogere waterstanden langs de kust en op de rivieren in de toekomst betekenen dat te zijner tijd maatregelen moeten worden genomen om onze bescherming tegen het water op peil te houden. De toename van de IJsselafvoer en de stijging van de zeespiegel betekenen ook dat in het IJsselmeergebied maatregelen nodig zijn: het IJsselmeer moet immers meer rivierwater kunnen bergen terwijl dit, door de hogere zeestand, minder snel op zee kan worden geloosd.

De maatregelen die naar verwachting op termijn voor de meren en de riviertakken (inclusief het overgangsgebied tussen de rivieren en de zee) nodig zijn, beslaan een veel grotere lengte aan waterkeringen (dijken) dan langs de kust: de duinen blijven immers over het algemeen hoog en breed genoeg om de verwachte zeespiegelstijging in 2100 het hoofd te kunnen bieden dankzij een combinatie van zandsuppleties en zandaanvoer door natuurlijke processen.

 De gevolgen van klimaatverandering zullen in veel gebieden verspreid over de  wereld effect hebben op de dreiging van overstromingen. Vooral Azië krijgt hier in hoge mate mee te maken omdat daar veel grote steden in laaggelegen deltagebieden  voorkomen. Naast een hogere zeestand zouden ook hogere afvoeren op de  rivieren voor problemen kunnen zorgen. Een rivier als, bijvoorbeeld, de Yangtze  heeft nu al te maken met hoge afvoeren en (dreigende) overstromingen. Als voor de Yangtze hetzelfde toekomstbeeld geldt als voor de Rijn, te weten een toename van de omvang en frequentie van hoogwaters, dan wordt de beheersing van het hoogwater op de Yangtze een enorme taak.

We moeten echter uitkijken dat we niet alle overstromingen wijten aan klimaatverandering.  Ook als klimaatverandering wel effectief zou worden aangepakt,  zullen er nog overstromingen plaatsvinden.

Door de gevolgen van de klimaatverandering zullen kust- en deltagebieden wereldwijd vaker door overstromingen worden getroffen. In die gebieden woont een groot deel van de wereldbevolking en in de loop van deze eeuw zullen nog veel meer mensen naar deze gebieden trekken. De kans op overstromingen en de  gevolgen van overstromingen zullen daardoor wereldwijd toenemen: het overstromingsprobleem  wordt in de toekomst alleen maar groter. De gevolgen van klimaatverandering zullen echter niet overal hetzelfde zijn: niet alle kust- en  deltagebieden zijn even kwetsbaar.